헌법 개정, 왜 정략적인가···개헌의 오해와 진실

12월 30일. 26년 만에 4곳 원내 교섭단체 체제(더불어민주당, 새누리당, 국민의당, 개혁보수신당)의 첫 번째 합의가 이뤄졌다. 임시국회 개회 합의 건과 국회 개헌 특위 가동 건, 국정조사 특위 건에 대한 것이다.

여기서 한 가지 주목할 만한 합의는 국회 개헌 특위의 조기 가동이다. 아니! 최근 개헌은 정략적이며, 박근혜-최순실에게 면죄부를 줄 수 있다는데, 왜 개헌 특위는 조기에 가동되었을까?

많은 사람이 역대 대통령의 개헌 제안에 대해 정략적이고, 개헌안은 블랙홀 의제라고 생각해왔다. 왜 그런지 이유를 설명하려고 한다.

헌법 개정 절차는 어떻게 구성되는가?

먼저 헌법개정안의 절차를 이해해야 한다. 헌법개정안은 ‘제안’으로부터 시작된다. 이 제안은 국회와 대통령만이 할 수 있다. 그러나 여기서 입법부와 행정부의 현격한 출발 선상의 차이가 존재한다.

국회는 이 제안을 하는 것에서부터 재적의원의 과반수라는 조건이 필요하다. 다만 대통령은 그런 조건 없이 곧바로 대통령의 의지로 개정안 제안이 가능하다. 이 말은 ‘국회’의 경우 개정안 제안 자체에 과반의 합의를 끌어내는 법률안 통과와 같은 허들이 존재한다는 것이다.(시점 A)

어떤 ‘개정안 제안’을 통과시킬 것인지 구체적으로 합의하고 제안에 동의하는 인원을 확보하는 합의에서부터 정당들과 대통령 1인의 권력 차이가 발생한다.(헌법 제128조)

어쨌거나 국회 제안은 국회 본회의에 보고하고 정부에 ‘공고 요청’을 해야 한다. 그리고 대통령과 국회가 공통의 절차를 밟게 된다. 제안된 헌법개정안은 ‘대통령’만이 공고를 할 수 있으며 공고는 20일 이상의 기간이 필요하다.(헌법 제129조)

여기서도 공고의 세부 절차에 대한 헌법상 규정이 없으므로 대통령의 다른 공고 절차 법률을 준용하여 처리하는데, 절차에 따른 권력 행사가 가능하다. 바로 대통령은 헌법개정안에 대한 거부권은 없지만, 공고 처리 절차에 대한 해석을 두고 ‘국회 의결 일정’을 지연시킬 수 있다.(시점 B)

재적의원의 3분의 2 이상의 찬성을 얻어야 개정안이 ‘국민투표’에 부쳐질 수 있다(출처 청와대)
재적의원의 3분의 2 이상의 찬성을 얻어야 개정안이 ‘국민투표’에 부쳐질 수 있다(출처 청와대)

바로 다음 절차가 국회는 헌법개정안이 ‘공고된 날’로부터 60일 이내에 ‘의결’을 하여야 하는 강행규정이 있기 때문이다.(헌법 제130조) 이에 따르면 ‘공고’가 지연되면 의결도 자연스럽게 지연되는 효과가 있다. 대통령은 권력자의 의지로 개헌안 제안에 대한 정치적 제스처 표현이 가능하다.

국회는 의결하더라도 재적의원의 과반수만 필요한 제안보다 더 높은 허들을 넘어야 한다. 바로 재적의원의 3분의 2 이상의 찬성을 얻어야 개정안이 ‘국민투표’에 부쳐질 수 있다.(시점 C) 현 입법부의 구성에 따르면 200명 이상이 찬성해야 드디어 ‘개헌안 안건’이 국민의 손으로 넘어가게 된다.(헌법 제130조 제1항)

여기서부터는 강행규정만 남는다. 헌법개정안이 국회 의결 후에는 ‘30일 이내’에 국민투표에 쳐지며 국회의원선거권자 과반수의 투표(투표율 50% 이상)와 투표자의 과반(득표율 50% 이상) 찬성을 얻으면 개헌안이 이제 헌법으로서의 지위를 달성한다.(헌법 제130조 제2항)

마지막으로 대통령은 헌법 개정이 확정되면 즉시 새 헌법을 공포한다.(헌법 제130조 제3항) 여기까지가 바로 헌법 개정 절차이다.

어떻게 정략적일 수 있는가?

앞서 필자는 시점 A, B, C라고 표기한 부분이 있다. 바로 권력 게임에서 중요한 분기점을 마련하는 지점이다. 일종의 정치적 이정표라고 할 수 있다.

먼저 첫 번째 시점 A에서부터 사실은 매우 복잡한 단계를 거쳐서 도착한 종착지 중 하나이다. 구체적 개헌안을 제안하는 단계는 결국 재적 의원의 과반이 동의하는 ‘구체적 제안’이 된다.

현재 개헌 논의에서 현행 5년 단임제 유지, 대통령 4년 중임제, 이원집정부제, 의원내각제라는 권력 구조만 보더라도 4가지의 정치적 파벌은 형성된다. 게다가 앞서 5년 단임제나 4년 중임제를 주창하더라도 국무총리나 내각 권한, 입법부의 견제 권한 부여라는 명문화 안에 따라 많게는 수십 가지의 안이 튀어나온다.

여기서 재적 의원 과반이 합의하는 한 가지 제안이 나오게 된다. 여기까지는 말 그대로 ‘개헌 논의’이자 정치권의 브레인스토밍에 불과하다. 최소한 300명 의원 중 150명이 동의하는 단일한 제안이 탄생해야 비로소 입법부에 의한 ‘헌법 개정안 제안’이 안건으로 올라가게 된다.

그러나 왜 시점 A라고 규정했을까? 바로 국회의원들은 150명의 생각을 하나로 합의하는 지루한 백가쟁명의 과정을 거치지만 대통령은 자신의 의지에 따라 단숨에 도달할 수 있기 때문이다. 즉, 이 말은 백가쟁명을 펼치는 원내 정당과 의원들에 대해서 대통령이 정치적 제안을 통해 정치 지형을 임의대로 변화시킬 수 있다는 의미이다.

지금까지 레임덕을 앞둔 대통령이 정국 돌파의 방향으로 개헌안 제안을 사용한 것은 바로 이 때문이다. 정치권의 의원 중에는 개헌에 찬성하거나 자신의 정치적 소신으로 구체적 개헌 방향에 대한 소명을 가진 사람이 많다.

이 때문에 정파적 이해관계로 정당으로서 구성될 수도 있는데, 개헌 정국은 때로 정당 자체를 분당시키거나 결합할 정도로 큰 의제이니 대통령이 가지는 패의 힘은 아주 강력해진다. 즉, 대통령이 개헌안 제안을 두고 입법부 구성원을 쥐락펴락하는 상황이 가능하다.

그래서 지금까지 역대 대통령들이 개헌안 제안을 임기 말에 주로 카드로 내세웠고, 박근혜 대통령 직무정지인 또한 자신에 대한 <jtbc> 보도를 앞두고 개헌 카드를 꺼낸 것은 이런 이유였다. 바로 입법부 구성원을 흔들려는 속내였다.

물론 정말로 대통령의 국정 운영에서 5년 단임제의 문제를 지적해 밝힌 대통령도 있다. 바로 故 노무현 전 대통령이다. 그러나 진정성을 의심받았던 것은 그런 제안을 임기 초에 할 수 있었고, 그가 지적한 문제가 하루 이틀의 문제는 아니었기 때문이다.

고 노무현 전 대통령
고 노무현 전 대통령

이렇게 제안 발의부터 대통령은 입법부를 흔들어버릴 수 있다. 그리고 이 부분이 가장 크다. 그다음 시점 B와 시점 C는 대통령이 동의하지 않는 개헌안 방향에 대한 거부감을 정치적 제스처로 취하거나 국민적 동의에 대해서 소소한 방해 정도만 가능한 포인트이다.

공고에 대한 문제는 일종의 정쟁을 만들면서 입법부와 행정부의 파워게임을 만들 수 있는 정치 전략적 포인트이며, 여론에 영향을 줄 수 있는 대통령의 마지막 포인트라고 할 수 있다. 그리고 시점 C는 개헌안 국민투표가 부결되었을 때 벌어질 정국 상황에 대한 분기점이라고 할 수 있다.

시점 A~C를 자세히 보면 알겠지만, 재적의원의 과반을 통과하는 ‘헌법개정안’이 통과되자마자 대통령의 권력은 시점 B 이후 급속도로 위축됨을 알 수 있다. 그러니 지금까지 대통령의 개헌안 카드는 사실상 마지막 카드이고, 위험한 카드이기도 했다.

대통령의 정치 게임에서 의도대로 입법부를 흔들 수 있다면 레임덕을 방지하고, 국정 리더십을 행정부로 되돌리는 역할을 할 수 있다. 그러나 자칫 입법부가 흔들림 없이 개헌안 제안에 거부하거나 일치단결한 다른 개헌안을 주장하면, 그야말로 대통령의 레임덕은 더욱 가속화된다. 일종의 배수진(背水陣)이자 파부침주(破釜沈舟)의 심정으로 꺼내는 것이 바로 ‘개헌안 제안’이었던 것이다.

왜 국회와 정치권은 탄핵 정국에 개헌 카드를 꺼냈나?

바로 앞서 말한 대통령제하에서 개헌을 둘러싼 파워게임의 불균형 때문이다. 국회는 300명 중 150명이 일치단결해야 겨우 제안을 할 수 있으며, 개헌안을 국민투표에 부의하는 절차에는 200명이 찬성을 해야 한다.

그러나 대통령은 겨우 1명이서 그 개헌을 제안할 수 있다. 박근혜 대통령에 대한 탄핵소추안이 가결되어 직무가 정지된 지금 정국에는 바로 그 한 명이 없다. 즉, 황교안 총리는 대통령 권한 대행이지만 개헌안 발의권을 행사하는 데에는 무리가 따른다.

박근혜 대통령이 24일 오전 국회에서 2017년도 예산안 시정연설을 하고 있다. 이날 개헌 카드를 꺼냈다(출처 청와대)
박근혜 대통령이 24일 오전 국회에서 2017년도 예산안 시정연설을 하고 있다. 이날 개헌 카드를 꺼냈다(출처 청와대)

국민 누구도 그에게 그러한 헌법적 권능을 준 적이 없으며, 권한 대행은 평시의 대통령 권한을 보전하는 직위이기 때문이다. 당연히 제안된 헌법 개정안의 공고 절차에서 정치적 제스처를 펼치는 것도 불가능하다.

그러므로 대선 전에 조기 개헌을 하자는 입장은 이러한 파워게임을 최대한 활용해야 한다는 의견이다. 바로 이러한 사람들은 권력구조에 대한 ‘원포인트 개헌’을 하자는 입장이 된다.

그러나 사실 87년 헌법은 단지 권력구조만 오래된 것이 아니라는데 있다. 국민기본권에서 문제, 87년 이후 탄생한 지방자치제도에 걸맞지 않은 헌법 조문의 문제, 정보화 시대의 가치가 전혀 없는 헌법이기 때문에 정치권의 합의점은 매우 많다.

이런 이유로 개헌하자는 입장도 조기 대선 전에 개헌이 아니라 2020년을 목표로 개헌 특위를 통해 개헌 논의로 국회가 최대한의 합의점을 찾아 개헌안 제안해야 한다는 입장인 것이다.

여기서 또 하나 난관이 있다. 우리나라의 헌법은 경성헌법(rigid constitution)이라는 개정절차가 어려운 체제를 유지하고 있다. 즉, 법률 개정 절차보다 어려운데, 국회의 헌법개정안 제안과 발의에서도 여러 개정 의제를 하나로 통과시켜야 하는 문제가 포함되어 있다.

즉, 대한민국 헌법 곳곳에 고쳐야 할 조문들이 있다면 범주별로 나눠서 각각 별건 제안을 하는 것이 아니라 하나로 ‘제안’을 하며, 하나의 헌법 개정안 발의로 단, 한 건의 국민투표로 찬반 투표하게 되는 것이다.

이런 상황에서는 자신이 지지하는 권력 구조 개헌안이 있어도 다른 조문 수정안이 반대 입장이면 ‘반대’가 될 수 있다는 의미이다. 우리나라는 경성헌법 중에서도 강도가 높은 수준이고, 복잡한 개헌 의제를 한꺼번에 찬반 투표를 하므로 원포인트 개헌이라는 이야기가 주로 나온 것이기도 했다.

이 말은 결국 정치권이 여러 복잡한 개헌 의제를 구체적으로 논의하고, 과반 제안할 수 있으며, 3분의 2 동의를 받을만한 헌법개정안 초안을 탄생시켜야 하는 정치적 절차를 밟아야 한다는 의미이기도 하다.

그러니 많은 국회 정치인은 ‘대통령의 권력 견제’가 부재한 지금, 여소야대에 다당제가 된 지금이 구 헌법 체제를 고치고, 기득권적 요소를 배제할 수 있는 적기로 보는 것이기도 하다.

기득권 유지를 위한 개헌?

많은 사람이 “현재의 개헌 논의는 의원내각제 개헌이다”라고 규정지으며, 기득권의 보전이 목표라는 오해를 한다. 그러나 앞서 말한 개헌의 절차를 보면 ‘의원내각제’처럼 국민 다수의 거부감을 가진 ‘개헌 의제’가 ‘제안’이 되고, ‘발의’가 되며, ‘국민투표’에서 찬성을 받는 절차를 생각해봤으면 한다.

그리고 개헌의 카드는 최종적으로 국민이 쥐게 된다. 촛불 시위 하나로도 새누리당을 분당시키고 234명의 탄핵 찬성파를 만들었다. 그리고 내각제라는 제도가 그토록 위험하고 국민 다수의 거부감이 큰 의제라면 여기서 150명이 동의하는 개헌안 제안과 200명이 동의하는 개헌안 발의까지나 갈 수 있을까?

출처 YTN
출처 YTN

조기 대선 전에 조기 개헌 시나리오를 가정해 봐도 졸속으로 처리한 제안과 발의가 국민투표에서 헌법으로 확정될 가능성은 아주 낮다. 바로 앞서 말한 고강도 경성헌법이기 때문이다.

현재 국회의원들이 일치단결한 하나의 구체적 제안을 위해 개헌을 해야 한다는 것도 아니고 87년 헌법이 담지 못한 권력 견제 방안, 지방분권, 국민기본권, 정보화시대 그리고 ‘이중배상금지’나 ‘소수자인권’ 등을 담은 새로운 개헌 목소리가 다양하게 나오는데 그 시간은 오래 걸릴 수밖에 없다.

문제는 차기 정부는 확실한 5년 단임제 대통령이고, 앞서 말한 대통령이 꺼내는 개헌안 제안 카드의 정략적 쓰임새 때문에 많은 정치인이 그 약속을 믿지 않는다는 것이다. 즉, 오로지 대권에 가까운 후보들만이 “집권하면 임기 초에 개헌 논의 시작하겠다.”, “믿어 달라”라고 하지만 개헌의 절차와 권력의 속성을 이해하는 사람들에게는 도박이나 다름이 없다.

기본적으로 현재의 개헌 논의는 2018년이나 2020년을 목표로 하더라도 그때까지 150명이 공통된 안을 뽑아내는 것이 가능할지 의문인 상황이다. 그래서 의회 정치인들은 ‘개헌 특위’라는 것을 만들어서 ‘구체적 제안’을 추출하는 작업을 서둘러 시행하는 것이다.

그런 상황에서 “차기 정부 집권자의 의지에 맡겨야 한다.”라거나 “대통령제는 문제가 없고 사람이 문제”라는 식으로 개헌 논의 자체를 기득권을 위한 악의 논리로 치부하는 것은 오히려 어리석은 일이다. 더 격하게 표현하면 그런 논리는 민주 공화국의 적이라고 할 수 있다.

개헌은 국민에게 이익이 되는 것

12월 30일 여야 4당은 개헌 특위의 조속한 가동을 합의했다. 국민 70% 이상이 개헌에는 찬성하지만, 그중 절반 정도는 개헌 논의는 차기 정부부터 시작해야 한다는 목소리도 있다. 분명 정치권의 행보와 국민의 여론은 상충하는 부분이 있다.

그러나 이 상충하는 현상을 해석할 때 ‘정치인 혐오’와 그로 인한 ‘기득권 논리’ 프레임을 붙이는 것은 국민에게 전혀 도움이 되지 않는다. 분명 기준 이하의 대통령이 선출되고, 그 대통령을 통제하는 민간인이 있지만, 더 큰 문제는 그런 현상을 4년 동안 그 누구도 견제할 수 없었다는 것이었다.

이걸 두고 제도가 아닌 사람의 문제라고 호도하는 것은 ‘과도한 권력’에 가까운 이가 그 권력의 맛을 누리고 싶다는 ‘욕망’ 외에는 달리 해석할 길이 없다.

국민이 낸 국민연금 기금이 민간 기업의 지분 상속에 동원되어 막대한 손해가 나고, 민간기업이 편법으로 국가의 예산을 받아 이득을 취하는 국가 체제, 대통령의 권력으로 국가의 제도와 규정을 벗어나는 특혜가 발생하고, 그 대통령 주변 사람들이 범죄를 저지르며, 사정 기관을 농락하는 현상.

특검, 문형표 긴급 체포(출처 연합뉴스)
특검, 문형표 긴급 체포(출처 연합뉴스)

그 사람을 뽑은 것은 국민이고, 그 사람이 검증되지 않고 권력자가 되었으며, 권력자가 된 후 범죄를 저지르는 것을 막지 못한 것은 제도의 문제일 수밖에 없다. 게다가 750만의 국민이 탄핵 찬성 촛불을 들었음에도 탄핵 심판 장기화와 국정 공백을 우려할 수밖에 없는 작금의 제도가 과연 올바른 것인가 질문을 해야 한다.

그 질문을 하다 보면 그 끝에는 바로 국가의 체제를 규정하는 법률들이 나오며, 그 법률들의 실체적 권능을 부여하는 헌법이 등장한다. 대통령은 ‘헌법적 지위’를 가지고 있다. 그 헌법에 의해 선출되었으며, 헌법에 의해 퇴출당할 수 있으며, 헌법에 의해 견제를 받는 지위이다.

비록 정치인에 대해 불신이 가득하더라도 권력은 나눌수록 국민에게 이익이 된다. 견제받을수록 작금의 현상이 발생할 확률은 낮아진다. 혹자는 대권과 관련하여 개헌 논의를 하는 사람들을 규정한다. ‘지분 계약서’를 비유하며 말이다. 그런데 되묻고 싶다.

“일반 국민인 당신의 지분 계약서는 어디에 있는가?”

바로 헌법이다. 아무리 대의 민주주의지만 유권자는 관전자가 아닌 정치의 참가자라는 점을 잊지 말아야 한다.

임형찬

임형찬

헬조선 개청년
'정치하지마라' 저자
bucuresti@naver.com
임형찬